El volumen de agua que no se está usando

En resumen

El programa de regularización hídrica que México abrió en julio de 2026 no alcanzó al usuario industrial. El régimen que sí puede quitarle el agua que no usa, sí lo alcanza — y el 5 de agosto de 2026 estrenó reglas de procedimiento. La ventana para proteger un volumen no utilizado ahora se puede prorrogar. La ruta que permitía venderlo se derogó. Y el volumen concesionado resulta tener techo, además de piso.

Empecemos por el contraste

El programa de regularización que la CONAGUA abrió en julio de 2026 cubre los usos doméstico, público urbano, agrícola, pecuario y acuícola, y sólo tres categorías de titular. Una planta manufacturera queda fuera por dos razones independientes: el uso no está listado y una sociedad no es titular elegible.

El régimen del que trata esta nota es lo contrario. El Reglamento para la Determinación y Pago de la Cuota de Garantía de No Caducidad de Derechos de Aguas Nacionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de agosto de 2026 y en vigor desde el 5 de agosto de 2026, aplica a “la persona concesionaria o asignataria de aguas nacionales” a la que se le aplique la caducidad parcial o total “del volumen de agua concesionado o asignado, que no haya sido explotado, usado o aprovechado”.

No excluye ningún uso ni ninguna categoría de titular. El alivio no llegó. Esto sí.

1. Lo que está en riesgo es el volumen, no el título

El artículo 29 BIS 3, fracción VI de la Ley de Aguas Nacionales prevé la

“Caducidad parcial o total declarada por ‘la Autoridad del Agua’ cuando se deje parcial o totalmente de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales durante dos años consecutivos, sin mediar causa justificada explícita en la presente Ley y sus reglamentos.”

La palabra que cambia el análisis es parcial. La planta no pierde su concesión: pierde la porción del volumen que no usó, y conserva el resto.

Es un riesgo distinto al que la mayoría de los operadores tiene previsto, y lo detona una decisión comercial ordinaria, no un incumplimiento. Una instalación que concesionó volumen para tres líneas de producción y opera dos. Una planta cuya segunda fase de expansión se postergó. Un sitio que invirtió en recirculación y hoy extrae menos de lo que tiene derecho a extraer. Ninguno de esos casos es una falta. Todos acumulan el plazo.

Y la Ley es explícita sobre cómo se forma el criterio de la autoridad: la declaratoria

“se tomará considerando en forma conjunta el pago de derechos que realice el usuario en los términos de la Ley Federal de Derechos y la determinación presuntiva de los volúmenes aprovechados.”

Estar al día en el pago de derechos no protege el volumen. Documenta cuánto se usó.

2. Dos años, contados por trimestres concluidos — no desde el día en que la planta bajó su consumo

Varias coberturas de la reforma afirman que el criterio de dos años fue sustituido por un cómputo de ocho trimestres consecutivos. No fue sustituido. El primer párrafo de la fracción VI no fue reformado y sigue diciendo “dos años consecutivos”.

Lo que hace el Reglamento nuevo es precisar la aritmética. Artículo 3:

“El periodo de Dos años consecutivos se computará por trimestres concluidos, en los que se haya dejado de explotar, usar o aprovechar de manera parcial o total el volumen concesionado o asignado.”

Ocho trimestres concluidos son dos años. El criterio legal está intacto; el reglamento dice cómo contarlo.

La consecuencia práctica no es menor. El plazo corre sobre la rejilla del calendario trimestral, no sobre la historia operativa de la planta. Una instalación que redujo extracción en febrero no empieza a contar en febrero. Si un trimestre determinado cuenta, y por tanto cuándo cierra el octavo, es una pregunta sobre el calendario — lo que significa que se puede determinar con anticipación, y debería determinarse.

3. El volumen concesionado es una banda, no un techo

Si usar menos del volumen concesionado genera exposición, la pregunta natural es si usar más es seguro. No lo es, y el mecanismo de ese otro borde es distinto en naturaleza.

El artículo 29 BIS 4 de la Ley de Aguas Nacionales permite revocar una concesión, asignación o permiso de descarga cuando el titular incurra en:

“Disponer del agua en volúmenes mayores a una quinta parte que los autorizados, cuando por la misma causa la persona beneficiaria haya sido suspendida en su derecho con anterioridad.”

— Fracción reformada DOF 11-12-2025.

Hay que leer la segunda mitad con cuidado, porque es donde se equivocan la mayoría de las coberturas. Exceder el volumen autorizado en más de una quinta parte no es, por sí solo, causa de revocación. La disposición exige una suspensión previa por la misma causa. La revocación es consecuencia de la reincidencia, no del primer exceso.

La exposición es entonces una secuencia de dos pasos, y lo que ocurre entre ellos decide todo.

El primer paso es la suspensión. El artículo 29 BIS 2, fracción V —reformado el 11 de diciembre de 2025— suspende la concesión o asignación cuando la persona usufructuaria del título:

“No cumpla con las condiciones o especificaciones del título de concesión o asignación, salvo que acredite que dicho incumplimiento no le es imputable.”

Extraer por encima del volumen concesionado es un apartamiento de los propios términos del título, y eso es lo que coloca a la sobreextracción en esta vía y no en otra.

La ventana para detenerlo es de diez días hábiles. El párrafo siguiente, también reformado el 11-12-2025, dice:

“No se aplicará la suspensión si dentro de los diez días hábiles siguientes a aquel en que la autoridad en ejercicio de sus facultades haya notificado a la persona usufructuaria del título y ésta acredite haber cubierto los pagos o los créditos a que se refieren las fracciones I y II respectivamente, o demuestra que el incumplimiento que prevén las fracciones IV y V no le son imputables, casos en los que ‘la Autoridad del Agua’ resolverá dentro de los cinco días hábiles siguientes a la presentación de pruebas por parte de la persona concesionaria o asignataria, si debe o no aplicarse la suspensión...”

Y aquí está la parte que merece atención, porque está en el propio texto. El párrafo distingue dos tipos de salida y las asigna a fracciones distintas. Para las fracciones I y II —impago de pagos y de créditos fiscales— la salida es acreditar haber cubierto los montos: se paga y la suspensión no aplica. Para las fracciones IV y V —descargas y incumplimiento de las condiciones del título— la salida es demostrar que el incumplimiento no le es imputable. No son la misma cosa, y la disposición no ofrece la primera para el segundo grupo. Corregir el exceso después no es, a la luz del texto, lo mismo que demostrar que nunca fue imputable.

Para una planta que ha estado sobreextrayendo por un error de medición, por una falla de suministro de un tercero o por un cambio de proceso que no autorizó, esa puerta es real. Para una que simplemente extrajo más de lo que su título permitía, es angosta. En cualquiera de los dos casos, diez días hábiles desde la notificación no alcanzan para armar el expediente desde cero — que es un argumento para conocer la posición de extracción antes de que la conozca la autoridad.

La suspensión, una vez aplicada, “sólo subsistirá en tanto la persona infractora no regularice su situación administrativa o se dicte resolución por autoridad competente que decrete su levantamiento.” No es una multa que cierra el asunto. Es el primer paso de la secuencia que termina en revocación, y queda en el expediente como la “suspensión previa” que exige el artículo 29 BIS 4.

De modo que la cifra concesionada opera como una banda. Extraer materialmente menos durante ocho trimestres concluidos expone a perder la porción no usada por caducidad. Extraer más de una quinta parte por encima, dos veces, expone a perder el título por revocación. Los dos bordes corren sobre relojes distintos, se ejecutan por mecanismos distintos, y un calendario de cumplimiento construido sobre uno solo de ellos está viendo la mitad de la exposición.

4. Lo que agregó la reforma de diciembre de 2025: la ventana ahora se puede prorrogar

La fracción VI enumera los supuestos en los que la caducidad no aplica. El tercero es el pago de la cuota de garantía de no caducidad — un cargo que existe desde hace bastante más de una década, con la Secretaría de Hacienda autorizando por oficio publicado las cuotas por metro cúbico en ejercicios sucesivos. El cargo no es nuevo.

Lo nuevo es una oración agregada a ese numeral por el decreto del 11 de diciembre de 2025:

“El plazo anterior podrá prorrogarse hasta en dos ocasiones, siempre y cuando se justifique debidamente ante ‘la Autoridad del Agua’.”

Quien paga para preservar un volumen no utilizado puede ahora solicitar la prórroga de esa ventana hasta dos veces. Es una mejora real de flexibilidad, y es la única parte de este análisis que corre en favor del titular.

El mismo decreto reelaboró el cuarto supuesto — la cesión temporal de derechos a la Autoridad. Aquí conviene poner los dos textos uno junto al otro, porque el cotejo dice más que cualquier resumen.

Antes del 11 de diciembre de 2025:

“4. Porque ceda o trasmita sus derechos temporalmente a ‘la Autoridad del Agua’ en circunstancias especiales. Este es el único caso permitido de transmisión temporal y se refiere a la cesión de los derechos a ‘la Autoridad del Agua’ para que atienda sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o estados similares de necesidad o urgencia;”

Texto vigente:

“4. Ceda sus derechos temporalmente a ‘la Autoridad del Agua’ en circunstancias especiales, para la atención de sequías extraordinarias, sobreexplotación grave, estados similares de necesidad o urgencia o para garantizar la seguridad hídrica.”

Le pasaron cuatro cosas, y sólo una se ha reportado.

Se agregó una finalidad: garantizar la seguridad hídrica, junto a los supuestos existentes. Seguridad hídrica no es un término definido en esa disposición.

Se amplió un supuesto por sustracción: “sobreexplotación grave de acuíferos” quedó en “sobreexplotación grave”. Ya no está limitado a acuíferos.

Se quitó el verbo “trasmita”. El acto permitido antes era ceder o transmitir temporalmente. Ahora es únicamente ceder.

Y se derogó el segundo párrafo, el que decía que ése era “el único caso permitido de transmisión temporal”.

Las dos últimas van juntas, y es importante decirlo así en lugar de quedarse con la primera. La lectura más sobria de la derogación es que era consecuencia de la otra supresión, no una apertura: si el numeral ya no habla de “transmitir” sino sólo de “ceder”, una oración que calificaba a ese acto como la única “transmisión temporal” permitida quedaba sin referente. Eso es técnica legislativa, no política.

Y aun así el resultado neto no es neutro, y ahí está el punto. Antes, la Ley decía en dos lugares que la única movilidad temporal posible era hacia la Autoridad: lo decía en el verbo y lo decía en la cláusula de exclusividad. Hoy no lo dice en ninguno de los dos. Que eso amplíe el campo de las transmisiones temporales permisibles no es algo que el texto resuelva, y no estamos afirmando que lo haga — una prohibición puede descansar en otras disposiciones, y probablemente descansa. Lo que sí es un hecho verificable es que la prohibición expresa estaba en la Ley el 10 de diciembre de 2025 y no estaba el 12. Cualquier estructura que dependa de mover derechos de agua temporalmente vale la pena releerla contra el texto vigente y no contra el recuerdo del anterior.

5. Y lo que se quitó: la salida

La cláusula enactiva del propio decreto deroga, en el artículo 29 BIS 3, “la fracción VI, el segundo párrafo del numeral 4 y el párrafo octavo”.

El párrafo octavo de la fracción VI decía:

“No operará la caducidad si antes del vencimiento del plazo de dos años, el titular de la concesión o asignación, transmite de manera total y definitiva sus derechos conforme a las disponibilidades de agua y así lo acredite ante ‘la Autoridad del Agua’, además de pagar la cuota de garantía mencionada en el Numeral 3 de la Fracción VI del presente Artículo. En tal caso prevalecerá el periodo de concesión asentado en el título original.”

Ésa era la salida del titular. Una empresa que no iba a usar el volumen podía transmitir los derechos de manera total y definitiva antes de que transcurrieran los dos años — y conservar la vigencia del título original, que es lo que hacía que el volumen valiera algo para un comprador. Convertía un derecho a punto de extinguirse en un activo transmisible.

Está derogado.

Leído junto con la adición de la sección 4, el sentido es claro: hoy se puede comprar más tiempo, pero ya no se puede comprar la salida. El volumen no utilizado se retiene pagando, potencialmente por más tiempo que antes — o se pierde. Lo que ya no puede es venderse antes de la caducidad conservando la vigencia original.

6. El mismo patrón, en un segundo artículo del mismo decreto

Aquí es donde la reforma de diciembre de 2025 deja de parecer un conjunto de ajustes sin relación.

En el artículo 24, el decreto suprimió la instrucción de que la autoridad considerara la recuperación íntegra de las inversiones realizadas por el concesionario al resolver sobre una prórroga. En el artículo 29 BIS 3 suprimió la ruta que permitía al titular realizar el valor de un volumen que no iba a usar.

Dos supresiones, en dos artículos distintos, ambas retirando una salida disponible para el titular. Ninguna se anunció como cambio de política. Las dos se presentaron como redacción.

Hay una tercera pieza que encaja. El Artículo Transitorio Segundo del mismo decreto suspende el régimen nuevo en tanto se emita la reglamentación — con la excepción expresa de las transmisiones de derechos y los cambios de uso, que quedan regidos por las reglas nuevas de inmediato. De modo que las transmisiones son, a la vez, lo único que el periodo de gracia no cubre y lo que dejó de funcionar como salida de la caducidad.

7. La maquinaria: tres pasos, todos en días hábiles

El Reglamento del 4 de agosto de 2026 establece el procedimiento. Todos sus plazos están expresados en días hábiles.

Sólo con la validación de ese comprobante, dice el Reglamento, se aplica la interrupción de la caducidad. El artículo 7 agrega 30 días hábiles más contados desde el vencimiento del plazo de pago, y 15 días hábiles para atender un requerimiento de información.

El Reglamento también abroga el reglamento anterior sobre esta cuota, publicado el 27 de mayo de 2011.

La elección de “días hábiles” no es una formalidad, y cambia quién puede calcular la fecha.

Un plazo en días hábiles excluye sábados, domingos y los días que enumera el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Excluye además los días inhábiles adicionales que cada dependencia publica por acuerdo en el DOF — días que no están en ninguna ley, que cambian de año en año y que difieren entre una autoridad y otra.

De ahí se siguen dos consecuencias, y la segunda es la que importa en la operación.

Primero, el plazo del aviso corre hacia atrás desde un cierre de trimestre fijo. Cada día inhábil adicional en las semanas intermedias no aplaza el vencimiento: lo mueve hacia adelante en el calendario, es decir, lo adelanta. Los días inhábiles suelen ser un respiro. Aquí son lo contrario.

Segundo, y de manera decisiva: la fecha no se puede leer en un calendario. Es función de un instrumento administrativo publicado por separado de la Ley y del Reglamento, que hay que tener en mano antes de fijar cualquier fecha. Quien cuente quince días en un calendario de pared, o quince días laborables sin el acuerdo, llegará a una fecha que es demasiado tarde — y la sanción por llegar tarde es que el plazo de caducidad nunca se interrumpió.

La regla práctica es corta. Ubicar primero el cierre del octavo trimestre, después obtener el acuerdo de días inhábiles aplicable al periodo, y entonces contar. En ese orden. Hacerlo en cualquier otro orden produce un número que parece un plazo y no lo es.

8. La trampa: ninguna de las protecciones opera por sí sola

Ésta es la parte que convierte una disposición favorable en una disposición perdida.

La fracción VI protege al titular que dejó de usar agua por caso fortuito o fuerza mayor, porque realizó inversiones tendientes a elevar la eficiencia en el uso del agua y por eso sólo utiliza una parte del volumen, o porque está realizando las inversiones que correspondan o ejecutando las obras autorizadas dentro del plazo otorgado. Son protecciones genuinas y, en nuestra experiencia asesorando a operadores industriales, las menos conocidas de las tres.

Son condicionadas. El párrafo, reformado el 11 de diciembre de 2025, exige presentar escrito fundamentado ante la Autoridad del Agua dentro de los quince días hábiles siguientes a aquel en que se surta el supuesto, acompañando las pruebas que lo acrediten. Y enseguida:

“la falta de presentación del escrito a que se refiere el párrafo anterior dará lugar a que no se tenga por suspendido el plazo para la caducidad y se compute el mismo en la forma prevista a que se refiere la Fracción VI de este Artículo, salvo que la persona concesionaria o asignataria acredite que los supuestos cesaron antes del plazo de dos años.”

Se invirtió en eficiencia hídrica. La Ley protege el volumen que por eso se dejó de usar. No se presentó el escrito. El reloj nunca se detuvo.

Hay un punto de técnica legislativa que vale señalar. El párrafo que fija el plazo para los numerales 1, 5 y 6 dice “dentro de los quince días siguientes” — sin la palabra “hábiles”, a diferencia del párrafo inmediatamente anterior, que sí la trae. Ese párrafo fue reformado el 11 de diciembre de 2025: el legislador lo tocó y no le agregó la palabra. Puede leerse como distinción deliberada o como defecto que la reforma dejó en pie. No sabemos cuál, y no encontramos criterio judicial ni del Tribunal Federal de Justicia Administrativa que lo resuelva. En tanto no exista, lo prudente es contar esos quince días como naturales — la lectura que no puede dejar al titular fuera de plazo.

9. Leer la Ley y el Reglamento en conjunto

La Ley dice que la caducidad no aplica cuando el titular pague la cuota “antes de dos años consecutivos” sin usar el agua. El Reglamento ubica el pago “dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que concluya el periodo de dos años consecutivos.”

Antes y después no son lo mismo, y un lector podría detenerse ahí y concluir que un instrumento contradice al otro. La práctica interpretativa mexicana no permite detenerse ahí.

Las disposiciones se leen de manera armónica y sistemática, prefiriendo la construcción bajo la cual la norma tiene sentido coherente sobre la que la deja contradiciéndose a sí misma. Ese método se extiende a la relación entre una ley y su reglamento — pero de manera asimétrica, y la asimetría es el punto. Un reglamento expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria existe para proveer, en la esfera administrativa, a la exacta observancia de la ley. Está subordinado a ella y no puede excederla ni contradecirla. De modo que la armonización corre en un solo sentido: donde hay lectura coherente disponible se adopta, y donde no hay, es el reglamento el que cede — nunca la ley.

Aquí hay lectura coherente disponible, y es la natural.

Lo que la ley condiciona al periodo de dos años es el acto del titular de reclamar la protección. Lo que el Reglamento regula es la ejecución de ese reclamo: el aviso mediante el cual se formula, la determinación y el pago del monto, y el comprobante que lo valida. El aviso —exigible quince días hábiles antes de que cierre el octavo trimestre— cae dentro de la ventana legal. La mecánica de pago que sigue es precisamente para lo que existe un reglamento: proveer a la ejecución de la ley, no extender sus términos.

Bajo esa lectura los dos instrumentos no se contradicen, y el Reglamento hace el trabajo que le corresponde.

El método no es una invención nuestra: es el criterio ordinario de interpretación de normas en el derecho mexicano. La interpretación armónica y sistemática, y la subordinación del reglamento a la ley que reglamenta, son doctrina consolidada y no dependen de un precedente en particular. Preferimos sostener la lectura sobre ese terreno antes que sobre una tesis aislada.

Ésta es nuestra lectura, y la preferimos a la alternativa —que el Reglamento haya movido a un punto exterior un pago que la ley colocó dentro de una ventana—. La preferimos porque una construcción que reconcilia dos instrumentos es preferible a una que los enfrenta, y porque la alternativa exigiría alegar que el Reglamento excede a la ley. Ésa es una cuestión de jerarquía constitucional, y no es una que un titular quiera estar litigando desde la posición de haber incumplido ya una fecha.

Pero la lectura resuelve el diseño, no cada caso. El titular que avisa a tiempo y paga tarde queda, por el propio Reglamento, fuera de la protección: la interrupción de la caducidad se aplica sólo con la validación del comprobante de pago. Y el lenguaje legal le da material a una autoridad que quiera discutirlo.

De modo que la instrucción práctica sobrevive a cualquiera de las dos lecturas, y es corta: el aviso es la fecha que gobierna el calendario. Todo lo que viene después es mecánica que no conviene estar resolviendo por primera vez.

Qué hacer

1. Identificar cada volumen concesionado y compararlo contra la extracción medida real, trimestre por trimestre. La exposición es la brecha en cualquiera de los dos bordes, y el inferior se mide sobre trimestres concluidos.

2. Establecer cuál sería el octavo trimestre, sobre la rejilla del calendario, para cada volumen en el que exista faltante. Es determinable con anticipación.

3. Revisar también el borde superior. Identificar cualquier periodo de extracción superior a una quinta parte por encima del volumen autorizado, y si alguna vez se ha impuesto una suspensión por esa causa. Ver la sección 3: la segunda ocurrencia es la que llega a revocación, y la ventana para detener la primera es de diez días hábiles desde la notificación.

4. Si se invirtió en eficiencia hídrica, o se están ejecutando obras autorizadas, documentarlo ahora — y agendar el escrito de quince días hábiles. La protección existe. Está condicionada a la presentación.

5. Obtener el acuerdo de días inhábiles publicado por la dependencia competente para el periodo relevante, antes de calcular cualquier fecha. Todos los plazos de este Reglamento están en días hábiles.

6. Tratar el aviso, no el pago, como la fecha vinculante. Ver la sección 9.

7. Reexaminar cualquier plan que asumiera que un volumen no utilizado podía venderse antes de la caducidad conservando la vigencia original. Ver la sección 5.

Lo que queda abierto — dicho de frente

No encontramos criterio judicial ni del Tribunal Federal de Justicia Administrativa sobre si el plazo de quince días para los numerales 1, 5 y 6 corre en días naturales o hábiles. No estamos resolviendo la tensión entre la ventana de pago legal y la reglamentaria, por la razón dada en la sección 9. Y el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales sigue siendo el expedido en 1994 y reformado por última vez en agosto de 2014; el reglamento que define la responsabilidad hídrica, ordenado por el Artículo Transitorio Séptimo del decreto de diciembre de 2025, no se ha emitido.

Un reglamento nuevo sobre una cuota no vuelve asentado el marco. Preferimos decirlo así.

Análisis complementario

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